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Leilão em Revista

Terceiro Capítulo: Pode uma Instrução Normativa inovar no campo das Infrações Disciplinares, criando novas causas de punir o leiloeiro?

(29/01/2010) - Série Comentários à Instrução Normativa do DNRC nº 110/2009

 

 Larissa Maria de Moraes Leal
 Doutora e Mestre em Direito pela UFPE – Universidade Federal de Pernambuco.
 Professora de Direito Civil da Universidade Federal de Pernambuco, da Escola da Magistratura de Pernambuco e da Escola da Magistratura Trabalhista de Pernambuco.
 Advogada.
 Leiloeira Pública Oficial em Pernambuco 
 
 
      A Instrução Normativa nº 110, do Departamento Nacional de Registro do Comércio, inovou no rol da tipificação de condutas a serem consideradas como infrações disciplinares dos leiloeiros. Também nesse ponto parece ter havido uma afronta às próprias atribuições do DNRC e, por via lógica de conseqüência, a um princípio basilar do ordenamento jurídico brasileiro: a  legalidade. 
      A Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso II, determina que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Um dos pilares dos regimes democráticos e do Estado de Direito, o Princípio da Legalidade garante, entre outras tantas e importantes prerrogativas do cidadão, a impessoalidade e o tratamento isonômico, haja vista que a conduta de todos, de modo amplo, deverá ser aferida de acordo com um único locus normativo.
      A legalidade, princípio máxime do liberalismo, sobreviveu às transformações do papel do Estado na vida do cidadão porque o protege contra toda e qualquer forma de opressão ou intervenção indevida. Norteadora a lição constante da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, datada do final do século XVIII: “A liberdade consiste no poder de fazer tudo o que não ofende outrem; assim o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites além daqueles que asseguram aos outros membros da sociedade o gozo destes mesmos direitos. Estes limites não podem ser estabelecidos senão pela lei”.
     O comando constitucional é claro no sentido de afirmar a gravidade e amplitude do princípio da legalidade. Enquanto partícipe do rol de direitos fundamentais, o mesmo já tem sua eficácia garantida em todos os campos do sistema jurídico brasileiro. Na área das sanções aplicáveis aos cidadãos, quer na esfera tipicamente penal, quer na administrativa, o princípio da legalidade, enquanto cláusula pétrea da Carta Magna, condiciona o aplicador da pena à definição, por lei, da conduta a ser apenada ou sancionada.
      Também conhecido por princípio da reserva legal, a legalidade estabelece, por exemplo, na ordem do direito penal, não existir crime fora da definição da lei; a conduta ou materialidade do crime deve ser disposta em lei anterior à prática do ato que se pretende considerar infracional ou delituoso. De mesma sorte e fundamento, a pena a ser aplicada somente pode ser imposta se for definida em lei, sob pena de resultar de ato abusivo que contraria essa basilar construção do Poder Constituinte Originário.
      A segurança política e jurídica do cidadão depende do estreito atendimento ao princípio da legalidade, o que não ocorrerá caso se pretenda aplicar alguns, senão todos, dos dispositivos constantes da Instrução Normativa nº 110-DNRC.
      A título de exemplo, trazemos as seguintes disposições apostas no artigo 16 do Ato Normativo em comento, in verbis: 
    “Art. 16. Constituem-se infrações disciplinares:
    (...)
    XVI - incidir, reiteradamente, em erros que evidenciem inépcia profissional;
    XVII - manter conduta incompatível com a função de leiloeiro;
    XVIII - tornar-se inidôneo para o exercício da função de leiloeiro;
    XIX - praticar crime de calúnia, injúria ou de difamação contra qualquer leiloeiro;
    XX - praticar ato excedente de sua habilitação.
    Parágrafo único. Incluem-se, ainda, como conduta incompatível com o exercício da profissão de leiloeiro:
    a) a prática de contravenção penal;
    b) incontinência pública e escandalosa;
    c) embriaguez ou toxicomania habitual”. 
      O administrador público – porquanto seja o DNRC órgão ligado à Administração Pública e ao Poder Executivo – parece ter invadido a competência do Poder Legislativo para criar ou inovar infrações disciplinares ou causas de punir o leiloeiro. Não obstante, a Instrução Normativa não é instrumento hábil para tanto, conforme já consideramos em nossos comentários publicados nas semanas anteriores. 
     O princípio da legalidade determina que atos infracionais, os quais são reconhecidamente passíveis de punição, devam ser descritos por lei, espécie normativa munida de caráter geral e abstrato, legitimada pelo procedimento mediante o qual decorre do trabalho dos representantes do povo, os legisladores. Apenas excepcionalmente a lei poderá ser expedida pelo Poder Executivo, o que ocorre nas Medidas Provisórias, situação que, dada sua própria natureza, não pode ser confundida com a edição de uma Instrução Normativa por parte de uma autarquia ou com uma diretiva editada por um Ministério. 
      Sobreleva notar, outrossim, que além de ferir de morte o próprio cerne do Estado Democrático de Direito, a Instrução Normativa nº 110 – DNRC demonstra alto grau de falta de sistematicidade, método necessário à construção de textos normativos voltados a arrolar condutas consideradas infracionais. 
      A Instrução Normativa em pauta considera infração disciplinar a prática de qualquer contravenção penal, mas deixa de fora de seu rol praticamente todos os crimes, tanto os dispostos no Código Penal, como os tipificados em legislação especial. Dentre os crimes, esta Normativa considerou que apenas a prática daqueles atentatórios à honra contra qualquer leiloeiro deva ser considerada, de pronto, uma infração disciplinar. Assim, um intérprete menos dedicado à arte da hermenêutica jurídica (e é preciso dizer que nem a mais alta e sublime hermenêutica seria capaz de salvar a Instrução Normativa nº 110-DNRC) estaria autorizado a pensar que um leiloeiro poderia agredir a honra do mandatário máximo na Nação, caluniando o Presidente da República, e isso não poderia, ipso facto, ser considerado uma infração disciplinar. 
      Por outro lado, os defensores da Instrução Normativa nº 110-DNRC – e consta que há aqueles que não apenas a defendem como se orgulham de sua elaboração – poderiam dizer que esse suposto difamador do Presidente da República seria punido com base no inciso XVII ou Parágrafo Único, b, do mesmo artigo 16. É justamente nesse ponto, precisamente nesse argumento aparentemente válido e legítimo, que a agressão ao princípio da legalidade exsurge com toda a magnitude com que foi perpetrada na Instrução que comentamos. 
      Em matéria que verse punição ou restrição de direitos, a interpretação da norma deve ser, sempre, restritiva. No campo constitucional, é de conhecimento basilar que os artigos que trazem cláusulas pétreas e direitos fundamentais, bem como direitos sociais, devam receber interpretação ampliativa; tudo o mais que constar da própria Constituição Federal deve receber interpretação à espécie. 
      Como, então, deixar de reconhecer a absoluta inconstitucionalidade dessa tentativa de criação de infrações disciplinares pelo administrador público? Na hipótese, cada vez mais remota, de prosperar a tentativa de aplicação da Instrução Normativa nº 110-DNRC, todos os leiloeiros do País estarão lançados à sorte do arbítrio do intérprete dessa normativa. Quem de nós pode garantir o que será tido como uma “conduta incompatível com a função de leiloeiro”? Para alguém que não goste de carnaval, participar de um Bloco Tradicional e Cinquentenário como as Virgens do Bairro Novo de Olinda poderá ser tido como uma conduta atentatória à dignidade da leiloaria nacional, apenas porque o leiloeiro, em determinado dia do ano, estaria travestido com roupas femininas. Podem ser restaurados valores morais como a sacralidade do casamento, as tradicionais concepções da figura da “mulher honrada” e até mesmo participar de um bingo de paróquia, dado que ali prendas são ganhas, pode conduzir à punição do leiloeiro. O leitor, logo neste momento, pode refletir: os exemplos trazidos são absurdos, ferem o bom senso, é necessário que haja razoabilidade e ponderação na aplicação de qualquer norma, até mesmo da Instrução Normativa nº 110. De fato! Convém, entretanto, lembrar com Descartes que não se tem conhecimento de alguém que tenha reclamado de falta de bom senso. Está aí uma característica que todos pensam que tem em demasia e costumam confiar que a prodigalidade com que foram brindados quando dotados de sua alta quota de bom senso é universal. 
      Para essa crítica, uma resposta simples: se no Brasil, houvesse bom senso, não teríamos a Instrução Normativa nº 110 do DNRC. Tudo o que se propôs a fazer, todas as premissas de trabalho, tudo o que se pretendia alcançar com esta Normativa poderia ter sido auferido se a técnica legislativa, a Constituição Federal e nossas leis ordinárias não tivessem sido afrontadas. Quem, então, pode dizer que há bom senso em afrontar a Constituição Federal para resolver problemas que não existem e para criar outros tantos que agridem os direitos fundamentais dos cidadãos? 
      Se eram os problemas da leiloaria brasileira que o DNRC pretendia resolver, melhor teria sido editar uma norma que, por exemplo, determinasse que os leiloeiros somente poderiam leiloar bens livres e desimpedidos. Isso, com certeza, seria de grande valia não apenas para a sociedade – e todo um grupo de arrematantes que por vezes permanecem meses a fio à espera da documentação necessária para regularizarem a aquisição de um bem em leilão – como também os próprios leiloeiros, que não estariam mais expostos às pressões de comitentes que, no dizer de alguns, exigem a rápida realização do leilão, ainda que haja, aqui e ali, alguns problemas graves de documentação. 
      A falta de sistematicidade anteriormente afirmada também aparece pela ausência de cuidado com que questões como o alcoolismo, a dependência química, a adicção e a drogadicção foram tratadas. Por certo não estamos defendendo que um leiloeiro deva presidir, em estado alterado, um leilão, evento público que merece ter garantida a dignidade que lhe é franqueada. Mas considerar o alcoolismo (tratando-o como embriaguez habitual, expressão banida dos trabalhos científicos face à sua carga semântica pejorativa) uma infração disciplinar demonstra total falta de atualidade e conhecimento sobre o trato que não apenas os cientistas da área médica, como também os juristas e nossas leis, tem dado à questão. 
     Desde 1967, o alcoolismo foi incorporado pela Organização Mundial da Saúde – OMS, na Classificação Internacional das Doenças, com CID (Código Internacional de Doenças) 8. Por esta razão, a Justiça do Trabalho, por exemplo, da há muito não vem reconhecendo a embriaguez no ambiente de trabalho como fundamento de despedida por justa causa. O leiloeiro acometido desse mal realmente não terá condições de realizar o seu oficio, mas o impedimento deve decorrer de sua interdição para a prática dos atos da vida civil e não de um processo administrativo que puna uma doença, internacionalmente reconhecida, identificando-a como uma infração disciplinar. Assim também se tem considerado nos casos de adicção e drogadicção, mas a Instrução Normativa, em mais uma demonstração de sua falta de sintonia com os tempos atuais, trata tais questões de modo desconexo e cruel, agredindo, também assim, os direitos fundamentais dos cidadãos. 
      No que tange à aplicação das penalidades previstas na Instrução comentada, é flagrante a falta de equilíbrio e parâmetros claros para a eleição da pena a ser imputada a cada conduta. Seu texto aparenta nostalgia dos regimes mais despóticos; a sua distância para com os tempos atuais é de anos a fio. 
      Enfim, é quase possível, para uma acadêmica, ter prazer na leitura da Instrução Normativa nº 110 do DNRC. Sem embargo daquilo que parece mais rasteiro, que é nossa impossibilidade de reconhecer sistematicidade ou, no dizer dos grandes jurisconsultos, inteligência jurídica nesse trabalho normativo, o que salta aos olhos é como evoluímos em termos de garantias e direitos fundamentais, evolução essa que parece olhar de longe, já na curva de seu destino, essa Normativa que, verdadeiramente estropiada, tenta agrilhoar os cidadãos brasileiros que alcançaram um patamar mínimo de cidadania.
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