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Notícia: Primeiro Capítulo: A Inconstitucionalidade da Instrução Normativa do DNRC nº 110/2009


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Leilão em Revista

Primeiro Capítulo: A Inconstitucionalidade da Instrução Normativa do DNRC nº 110/2009

(11/09/2009) - Série Comentários à Instrução Normativa do DNRC nº 110/2009

Em junho passado foi publicada a controvertida Instrução Normativa nº 110/2009, de lavra do DNRC – Departamento Nacional de Registro do Comércio. Com quase cinco décadas de existência, o DNRC tem exercido um relevante papel na consolidação de uma nova perspectiva negocial e econômica no Brasil, agregando valor à regularidade da prática de atos empresariais e suas atividades afins.

O próprio DNRC, atendo ao princípio da transparência, trata de explicitar sua competência em seu sítio virtual nos seguintes termos:

“Ao Departamento Nacional de Registro do Comércio - DNRC compete:


1.    Supervisionar e coordenar, no plano técnico, os órgãos incumbidos da execução dos serviços do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins;
2.    Estabelecer e consolidar, com exclusividade, as normas e diretrizes gerais do departamento.
3.    Exercer ampla fiscalização jurídica sobre os órgãos incumbidos do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins, representando, para os devidos fins, às autoridades administrativas contra abusos e infrações das respectivas normas, e requerendo o que for necessário ao seu cumprimento;
4.    Prestar apoio técnico e financeiro às Juntas Comerciais para a melhoria dos serviços de Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins;
5.    Organizar e manter atualizado o Cadastro Nacional de Empresas Mercantis - CNE, mediante colaboração mútua com as Juntas Comerciais”.


Assim, no plano técnico, o DNRC deve atuar supervisionando, orientando e normatizando os órgãos incumbidos da execução de serviços do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins, dentre as quais situa-se a leiloaria. De outra sorte, em perspectiva supletiva, ao DNRC incumbe operar em área administrativa típica, organizando e mantendo a atualidade do CNE, e exercendo a fiscalização de todas as Juntas Comerciais.


Como bem se pode verificar, não consta, dentre as competências do DNRC, a atividade legislativa ou, ainda, a possibilidade de modificação dos comandos do próprio Poder Constituinte Originário, de onde emanou a garantia constitucional de livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, insculpida no artigo 5º, inciso XIII, da Constituição Federal.

Parece haver, portanto, uma verdadeira contradição em termos, no próprio caput da Instrução Normativa em comento, onde consta que “O Diretor do Departamento Nacional de Registro do Comércio - DNRC, no uso das atribuições que lhe confere o art. 4º da Lei nº 8.934, de 18 de novembro de 1994, (...) resolve (...)”. As atribuições conferidas ao Diretor do DNRC, por meio da Lei nº 8.934, não abrangem a competência para legislar, para alterar texto legal consubstanciado em lei ordinária federal ou, ainda, para restringir a eficácia normativa de cláusula pétrea da Constituição Federal.

Em uma síntese bastante apertada, considerando a liberdade de ofício enquanto direito fundamental, podemos inferir que o exercício do ofício de leiloeiro é livre, desde que atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer. Não estamos autorizados, por via lógica de consequência, a confundir o processo legitimador da formação de nossas leis ordinárias federais, com a competência funcional do DNRC, sob pena de diminuirmos a eficácia constitucional de nossas garantias e direitos individuais, bem como a própria concepção de República e Democracia. Por nosso pacto social, as leis devem emanar de representantes do povo e de nossas unidades federativas e não de órgãos ligados à burocracia estatal.

Nesse sentido, vale ressaltar que em recente julgado, o Supremo Tribunal Federal, em sede do Recurso Extraordinário nº 511.961, ao tratar da constitucionalidade do Decreto-lei 972/69, discutiu largamente a amplitude do inciso XIII, do artigo 5º, da Constituição Federal. Ao fim da discussão, o STF manifestou-se no sentido de entender ser inconstitucional o decreto, enquanto lei infraconstitucional, que estabelecesse regras para o exercício da profissão. Ali, discutia-se a necessidade de diploma de jornalista para o exercício da profissão e comunicação de opinião e notícia. Não obstante, o que sobreleva notar para a questão ora enfrentada, é que o STF posicionou-se claramente ao determinar que as restrições ao exercício de profissão só poderiam ser feitas por lei e que esta não poderia estabelecer restrições desmedidas e desnecessárias. Ademais, restou clarividente que mesmo a lei, legitimada pelo procedimento legislativo ordinário, deverá respeitar a regra geral da liberdade de ofício. Nessa ambiência, o Ministro Celso de Mello, reafirmando este direito fundamental, lembrou que há leis em tramitação no Congresso Nacional voltadas à regulamentação de toda sorte de profissões, a exemplo dos modelos de passarela, design de interiores, detetives, babás e escritores. Em seu ver, “todas as profissões são dignas e nobres, porém há uma Constituição da República a ser observada”.

Não podemos chegar a outra conclusão, portanto, que não seja a de afirmar que há dispositivos formal e materialmente inconstitucionais na Instrução Normativa nº 110 do DNRC. Face ao Princípio da Legalidade e Hierarquia da Constituição e das Leis frente aos Instrumentos Regulamentadores, resta inequívoco que o DNRC extrapolou a sua competência, ao inovar na esfera dos requisitos necessários ao exercício da profissão de leiloeiro e em outros tantos campos que serão objeto de nossas futuras observações.

A regulamentação da profissão de leiloeiro encontra terreno legal originário no Decreto nº 21.981/1932, que tratou de arrolar os requisitos para a profissão de leiloeiro. Seguido do Decreto nº 22.247/33, da Lei nº 8.934/94 (que não ab-rogou os decretos anteriores) e do Decreto nº 800/96, a norma primária encontrou regulamentação pelo DNRC apenas em 1999, por meio da Instrução Normativa nº 83, que, circunscrevendo-se, acertadamente, à sua condição de Instrução Normativa, reproduziu os requisitos dispostos no Decreto nº 21.981/32. Após o advento da Constituição Federal de 1988, os juristas passaram a discutir a recepção ou não de alguns dos dispositivos constantes deste decreto, mas essa discussão estava, por certo, circunscrita à inconstitucionalidade material de determinadas disposições, como a existência de escala de leiloeiros.

Nos dias atuais, entretanto, de modo contraditório com o curso do amplo desenvolvimento das atividades de leiloaria no Brasil, o DNRC parece ter resolvido legislar sobre a matéria, criando novos requisitos para o exercício do ofício de leiloeiro, a exemplo do tratamento que deu à questão de seu  domicílio, desconhecendo que o Brasil adotou a disciplina da multiplicidade de domicílios, bem como criando causas de infrações disciplinares, de natureza punitiva explícita, agravando mais uma vez o princípio da legalidade. Ao tratar do procedimento administrativo, a Instrução agride o princípio do devido processo legal e das prerrogativas que todo cidadão deve ter em um Estado Democrático de Direito.

As controvérsias acerca da Instrução Normativa nº 110 já foram, inclusive, objeto de decisão judicial. Nos autos do Mandado de Segurança nº 20094987-4, o Juízo da Terceira Vara Federal do Maranhão, circunscrito ao Tribunal Federal da 1ª Região, entendeu que o DNRC exorbitou sua competência ao editar a Instrução Normativa nº 110, contrariando a Constituição Federal, o Código Civil e as próprias normas ordinárias federais que tratam do ofício de leiloeiro. Nesse sentido, afirmou: “Dispõe o texto constitucional: “é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer”(art.5º , XIII). As restrições que limitem a eficácia e aplicabilidade da norma somente podem ser instituídas por lei em sentido estrito e não por instrução normativa infra-legal”.

Há notícias de que o DNRC já vem empreendendo esforços para rever a Instrução Normativa nº 110. Mais que adequada, essa revisão parece necessária e urgente. Para além dos graves problemas de constitucionalidade constantes de seu textos, não parece ter havido, também, um controle de convencionalidade de suas disposições. Ao ferir o direito de liberdade do cidadão, a Instrução Normativa nº 110 resvala, também, na contradição às disposições constantes da Convenção Americana dos Direitos do Homem, também conhecida como Pacto San Jose da Costa Rica, da qual o Brasil é signatário. Há um movimento com trabalhos bastante avançados com o objetivo de levar seu texto à análise da Comissão Interamericana de Direitos Humanos.

Não há motivos para duvidar que a Instrução Normativa nº 110, caso não seja revista, deve chegar à Comissão Interamericana contando com inúmeras restrições e destaques que estão ocorrendo em nossos Pretórios, nos quais os leiloeiros legitimamente inscritos, e sem que tenham realizado qualquer prática antiética ou atentatória ao Estado de Direito, estão procurando guarida com vistas a continuarem exercendo seu direito constitucional à liberdade de ofício.

Larissa Maria de Moraes Leal
Leiloeira Pública Oficial - JUCEPE 009/2009

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